Упущения Армении в борьбе c COVID-19: Политические и институциональные причины – «Кавказский Узел»

В статье под названием «Упущения Армении в борьбе c COVID-19: Политические и институциональные причины» на сайте «Кавказский Узел»  Грант Микаелян коснулся борьбы с коронавирусом в Армении, пытаясь ответить на вопрос, почему Армения провалила борьбу с эпидемией.

А. Предисловие

На данный момент, судя по официальным цифрам, Армения находится в группе лидеров по распространению коронавируса. Если смотреть на прирост за 27 мая, то Армения была на 7 месте по суточному приросту на душу населения, а прирост 460 случаев за сутки в Армении соответствует 10 000 в Италии. Но в Италии суточный прирост никогда не превышал 7 000, так что по скорости распространения коронавируса Армения уже обошла Италию на пике. И не только ее. Общеизвестно, что в Италии была низкая выявляемость инфицирования; к сожалению, в Армении она еще ниже. В Италии на одного ковид-положительного было сделано 16 тестов, в Армении 5.5, то есть в три раза меньше. Уровень регистрируемости коронавируса в Армении приближается к уровню Ломбардии на ранней фазе распространения вируса, что означает, что основные проблемы Армении еще впереди.

О том, что допущены управленческие ошибки в вопросе сдерживания вируса я писал два с половиной месяца назад: Коронавирус в Армении. Что было сделано не так и каковы тенденции, хотя это было понятно и раньше. С тех пор власти колебались от исправления допущенных ошибок – к новым ошибкам. Две отдельные технические ошибки – позднее закрытие границ с Италией 15 марта и открытие общественного транспорта 18 мая дали наибольший эффект с точки зрения прироста числа инфицированных, но к сожалению, это лишь верхушка айсберга.

Уже сейчас ситуацию характеризует как запущенную сам премьер-министр Никол Пашинян. Перспективы выхода из не неясны. Поэтому есть необходимость подробно разобрать все ошибки, допущенные за период борьбы с пандемией. В этом тексте представлена попытка разобрать ошибки в политике (policy, не politics) по предотвращению пандемии попунктно, также будут представлены определенные рекомендации, что можно было делать для более эффективного противодействия эпидемиологической угрозе.

В последнее время все чаще слышны обвинения в адрес населения, что мол народ не захотел соблюдать правила карантина, следствием чего и стал рост заболеваемости. Это умозрительная, но аналитически очень спорная позиция. Органы правопорядка существуют для того, чтобы обеспечить выполнение закона, а их бездействие делает несоблюдение неизбежным. В любом случае найдутся нарушители (хотя и пропорция может сильно отличаться), а в данном случае несоблюдение правил всего десятью процентами достаточно, чтобы инфекция продолжала распространяться, пусть и медленнее. Поэтому обвинения в адрес населения неадекватны.

Следует учитывать, что государственные институты на начальной фазе кризиса продемонстрировали способность к контролю над эпидемической ситуацией. Однако ряд управленческих ошибок привели к его массовому распространению и потере времени и экономических ресурсов. В большинстве случаев я буду абстрагироваться от личностей и называть руководителей Армении по должностям, чтобы не фокусироваться на отдельных людях.

Б. Упущенные возможности и ошибки власти

Б1. Фактор времени

В конце января, по официальным объявлениям, в Армении была создана комиссия по противодействию эпидемии коронавируса SARS-Cov2. Тогда еще во всем мире было зарегистрировано меньше случаев, чем на сегодняшний день в Армении. О результатах работы этой комиссии почти ничего не известно, и непонятно, делала ли она что-либо в принципе? С конца января по нынешний момент прошло 4 месяца и трудно сказать, что времени на подготовку не хватило. Время было. Другое дело, что оно не было использовано.

Что можно было сделать? Между первыми сообщениями о новом и довольно быстро распространяющемся вирусе, и приходом этого вируса в Армению прошло примерно полтора месяца. За это время нужно было подготовить все протоколы и действия для предотвращения распространения, которые бы были действительны до сих пор. Есть вопрос - а существовали ли такие протоколы в прошлом, и если существовали были бы они применены? Как бы там ни было, в январе-феврале необходимо было разработать модели распространения эпидемии в Армении, оценить риски для системы здравоохранения и для демографии. Тогда для аргументации не пришлось бы пользоваться какими-то общими и упрощенными симуляциями Всемирного Банка или Covid-scenarios. Если бы уже имелась модель распространения вируса (а все вводные в марте были известны (1), (2) и не изменились), то было бы понятно, какое число инфицированных в той или иной стране имеет угрожающий для Армении характер и как скоро надо закрывать с этими странами границу. Также было бы понятно, какое число инфицированных в самой Армении является угрозой и с какой скоростью вирус будет распространяться при достижении определенного охвата популяции.

Кроме того, необходимо было бы иметь инструмент оценки незарегистрированного распространения вируса в стране, чтобы иметь инструменты для оценки реального числа инфицированных с помощью анализа регистрационных данных. Также за этот период надо было отработать меры карантина, иметь все варианты политики на руках, оценить экономический эффект каждого из вариантов, подготовить максимально широкий инструментарий карантинных и санитарно-эпидемических мер по предотвращению распространения вируса, чтобы при их одновременном применении свести Rt к минимум и максимально быстро погасить вспышку. 

Наконец, за прошедшее время необходимо было провести концентрацию всех доступных ресурсов, в том числе расширить коечный фонд, закупить аппараты искусственной вентилляции легких (сегодня, впрочем, мы уже знаем, что этот ресурс для борьбы с COVID-19 малоэффективен) и прочее оборудование. Необходимо было подготовить большое количество тестов; в прессе были сообщения, что в Германии можно было закупить большое число тестов за низкую цену, попутно готовясь к тому, что возникнет необходимость к их самостоятельному производству. Также, необходимо было закупить или развернуть производство медицинских масок, дистанционных термометров, перчаток и средств дезинфекции (что с опозданием, но было сделано).

Все это серьезная работа, но при достаточной концентрации усилий всей страны, собственных ресурсов, экспертных ресурсов и консультировании с международными коллегами государство способно ее выполнить. Также надо было проработать все механизмы перехода на дистанционную работу как государственных ведомств, так и всевозможных бизнес-предприятий. Это могло бы также снизить скорость распространения эпидемии на будущее и сохранить управляемость при распространении коронавируса в государственных ведомствах (существует риск его распространения в министерствах юстиции, территориального управления и здравоохранения). Для всех остальных необходимо было предусмотреть режим работы, максимально препятствующий распространению вируса.

По большей части это не было сделано, либо было сделано с опозданием. Перечислять выражения премьер-министра ("чей пес коронавирус"), министра здравохранения ("динозаврий грипп") и других можно долго, насмешки над этим продолжались постоянно, но следует просто обозначить, что это задало фон общественно-политической дискуссии вокруг пандемии. Вплоть до 11-12 марта проводились митинги в разных регионах страны (Сюник, Арарат, Вайоц-Дзор и др.) Естественным образом недооценка угрозы привела к запоздалой и слабой реакции на нее. Часто цитировались спорные исследования, по которым Армения была готова к противодействию эпидемии (1), (2), (3). Это дополнительно расслабило систему в ожидании, что пронесет. 

Б2. Работа комендатуры

После объявления режима чрезвычайного положения был назначен комендант. Необходимость назначения коменданта была спорной; в огромном числе стран было чрезвычайное положение, много где был даже комендантский час, но коменданта не было. А в Армении он был. Комендатура вообще-то не имеет режима управления над всей страной. Обычно комендант бывает у крепости, укрепрайона, оккупированной территории или у города. В Армении комендант был объявлен в национальном масштабе без объяснения необходимости такого шага. 

Можно допустить, что премьер-министр хотел назначить ответственного за режим чрезвычайной ситуации и выбрал из своей команды самого умного для выполнения этой задачи. Но серьезные вопросы вызывает личность коменданта. Назначение на эту должность человека, едва достигшего 31 года, имеющего степень магистра финансов, а высшая занимаемая им позиция до 2018 года - это член муниципального совета г. Ереван, ставит вопросы о профессиональной пригодности для этой позиции. Кроме того, комендант – должность военная. Назначение на эту должность человека, который уклонился от срочной службы вызывает еще больше вопросов. Естественно, что молодой финансист, владелец малого бизнеса и депутат горсовета, ныне вице-премьер правительства, просто не видел весь круг задач, стоявших перед ним. Наконец, вместо того, чтобы заниматься вопросами соблюдения паспортного режима, чрезвычайного положения и безопасности в широком смысле, беспокоится о финансах и убеждает премьера открыть экономику тогда, когда карантин уже начал де-факто разваливаться. Это решение уже стоило десятков жизней и будет стоить еще сотен.

Ничего личного в адрес Тиграна Авиняна, но честный человек не имел права на его месте соглашаться на такую должность и играть с судьбами людей, а адекватный руководитель (премьер) не имел права назначать на эту должность человека, совершенно ей не соответствующего.

Поскольку довольно долго было закрыто перемещение между регионами, назначение комендантов могло иметь смысл. Это помогло бы разомкнуть цепочки, изолировать инфицированные поселения от не инфицированных, а также установить особый режим на границах. Например, комендант мог быть у Сюнийского марза и у аэропорта Звартноц (впрочем, их могло и не быть). Но обязательным условием назначения коменданта должно было быть наличие серьезного военного или полицейского опыта у чиновника (который также мог быть и отставным), а также первоочередная нацеленность на решение вопросов безопасности.

Субъективное восприятие профессии военного как неквалифицироавнной работы сыграло с правительством злую шутку; военный - не "тупой солдафон", а профессионал, имеющий серьезный опыт или значительный успех до достижения высокого звания. И неформальный компонент в продвижении по военной службе играет куда меньшую роль, чем по гражданской. Также, существует система военной подготовки, длительная и в конечном счете предполагающая стратегическое видение. Следствием этого является появление людей, способных принимать решения в критических ситуациях, нести ответственность за жизни людей, оперирование категориями безопасности, лояльность государству, а не политической силе и эффективность.

Б3. Необходимость слаженной работы государственного аппарата

Для предотвращения кризисных ситуаций необходима координация усилий множества ведомств. В том числе это касается всех ведомств, относящихся к безопасности (полиция, СНБ, армия, МЧС), а также ключевое в данной ситуации ведомство – министерство здравоохранения вместе со всеми комитетами, в том числе Национальный центр по предотвращению заболеваний (NCDC). Задачи этих ведомств должны были быть первоочередными, им должна была быть подчинена деятельность всех остальных ведомств, в том числе парламента. И тут огромная роль возлагается также на Совет по национальной безопасности. Также, для обеспечения связи с внешними партнерами, координации действий с ними, оказании им помощи или запроса помощи от них, а также обеспечения внешнеэкономических связей в период закрытых границ, огромную роль играет Министерство иностранных дел.

Более того, эпидемия создает возможность для проведения учений, приближенных к военным, в том числе для отработки развертывания полевых госпиталей, спасения раненых солдат на случай войны, которая для Армении более чем реальная угроза. К сожалению об этом вообще никто не подумал.

Что произошло на самом деле? Совет по национальной безопасности не выполнял никакой роли, даже не осознав, что это именно его задача координировать усилия различных ведомств, полиция постепенно становилась все менее функциональной (отношение нынешних властей – долгих оппозиционеров к полиции сказывалось в последние два года на ее качестве), СНБ (служба) стала местом для политических разборок и там устраиваются «чистки», о деятельности МЧС известно мало что, МО существует в собственном мире. МИД живет так, будто его задачей является только Карабахский конфликт. В итоге, вопросами пандемии занимался даже не весь госаппарат, а лишь аппараты премьера, вице-премьера, министерство здравоохранения и NCDC. 

Также можно было обеспечить гражданское вовлечение. Попытка этого была сделана, когда был создан фонд, куда собирались средства для борьбы с коронавирусом. Но это так не работает, можно вспомнить 2016 год, когда было широкое вовлечение общества, самомобилизация, люди помогали чем могли и это создавало эффект вовлеченности. Концентрация средств на балансе правительства не может создать эффект вовлечения. Большая часть средств была перечислена крупным бизнесом.

Также можно вспомнить, что с середины 2010-х гг. в Армении проводились командно-штабные учения с широким вовлечением госаппарата «Шант», которые были направлены на действия в критических ситуациях, таких как война. Метафору войны в отношении нынешней пандемии используют многие; она неверна в принципе, но в определенных элементах может быть полезна. Понятно, что это вызов другого характера и к такому тоже надо было готовиться. В 2018 году учения «Шант» были максимально сокращены, а с тех пор о них и не вспоминают. Еще одна причина неготовности к данному кризису.

Еще один вопрос касается механизма принятия судьбоносных для страны решений. Были ли критерии для принятия решений? Кто участвовал в их разработке? Были ли споры относительно необходимости тех или иных мер, учитывались ли все обстоятельства и риски? Вовлечение ведомств, особенно из блока безопасности, в скоординированную работу по предотвращению кризиса не предполагает публичности. Такая работа и не должна быть публичной. Обществу не нужно знать все детали работы комиссии, совета и т. д. (хотя я сторонник рассекречивания таких документов с происшествием времени и потерей ими непосредственной политической актуальности). Но сам механизм принятия решений должен быть понятен и прозрачен. Должно быть понятно, кто за что отвечает, почему принято то или иное решение.

Б4. Внутренняя политика и деконсолидация общества

Выше уже показано,что вовлечение общества в борьбу с коронавирусом оказалось минимальным. Вообще в кризисных ситуациях правительство может привлечь ресурсы волонтеров для более многостороннего ответа на кризис, в том числе решения тех проблем, которые государство своими силами решить не в состоянии. А для этого крайне важно обеспечение общественной солидарности. Участие волонтеров может быть разнообразным, включая снабжение продуктами питания, обеспечение порядка, участие в строительстве объектов временной инфраструктуры, консультативные ресурсы и так далее. Также необходима работа с лидерами общественного мнения, с профильными экспертами, включая экспертов из диаспоры, особенно из Италии, Испании и США, где столкнулись с проблемой раньше и знали о ней больше, чем в Армении. Последние два месяца показали, что такие специалисты есть, они способны вести публичную речь, но их участие ограничилось лишь сообщениями в социальных сетях.

Однако эти возможности не использовались. Взамен, ситуация в сфере политики (politics) содействовала расколу и десолидаризации общества. Шла активная и агрессивная избирательная кампания. Общество разделялось на «своих» и «врагов». Премьер-министр неоднократно позволял себе высказывания, содержащие язык ненависти, в том числе такие как возможность «самосуда» над своими оппонентами, продолжались политически мотивированные дела над представителями бывшей власти. Власть также устроила скандал в отношении Армянской апостольской церкви в середине апреля. Даже министр здравоохранения и его спикер регулярно отвлекались на внутриполитические вопросы (спор с Ванецяном). 

Нездоровую ситуацию создавала и предвыборная кампания, включая акции в марте по всей стране. Призыв Левона Тер-Петросяна "сложить мечи" до окончания кризиса оказался неуслышанным, поскольку был односторонним. Ситуация продолжает накаляться. 

Еще одним примером плохого влияния политики на коммуникацию с обществом было введение запрета на публикацию неофициальных цифр по распространению коронавируса, причем касательно как ситуации в Армении, так и за рубежом. Запрет на распространение информации в период чрезвычайного положения иногда применяется, но он должен быть чем-то обоснован. Этот запрет был обоснован необходимостью «предотвращения паники», хотя никаких условий для паники не было. Впоследствии запрет был отменен, но он негативно повлиял на доверие общества к официальной информации.

Б5. Информирование населения и коммуникация с обществом

Как мы видим, объединения общества в условиях общего вызова не произошло. Грамотной работы с общественным мнением, информирования общественности о текущей ситуации на разных уровнях, не проводилось. Уже в апреле была потеряна коммуникация с обществом в вопросе эпидемии. Круг лиц, предоставлявших обществу информацию был очень ограниченным, чаще всего - премьер, вице-премьер/комендант и министр здравоохранения (в т.ч. посредством пресс-секретарей, что в последнее время происходит чаще). Однако такая концентрация внимания дала отрицательный эффект - отсутствие успехов также ассоцируется с этими людьми и ведомствами.

Кроме того, вышеперечисленные лица не смогли донести до общества ясную, консолидированную и научно обоснованную точку зрения относительно того, что нужно делать? В социальных сетях "гуляют" подборки высказываний представителей власти, где они с периодичностью в две недели полностью меняли свое мнение по всем вопросам, менялась их тональность. Добавлю также, что и в одно и то же время разные представители власти говорили разное. Часто противоречили друг другу комендант и министр здравоохранения. Менял свою позицию и премьер - например, 6 апреля он объявил, что отключения коммунальных услуг в случае неплатежей не будет, а три недели спустя отключения пошли и он обосновывал уже новый подход.

Такой разнобой не мог привести к цельному и адекватному результату. Люди были готовы соблюдать режим чрезвычайного положения и карантина на начальном этапе, но вскоре их отношение сменилось апатией, а позже скептицизмом. В самом начале представители власти (и довольно популярной) заверяли, что вирус безопасен, на что наложился поток ковид-отрицания от российских, а позже уже и местных конспирологов. В результате, карантин провален, поскольку люди его не соблюдают, полиция не применяла никаких мер для соблюдения карантина, а в обществе сформировалось скептическое равнодушие, благоприятная среда для распространения вируса.

Пошли обвинения в адрес народа, хотя ранее власть заверяла его в любви и низких поклонах. Народ оказался виновным во всех своих бедах. Это – продолжение той политики, когда власти обвиняли «тётю из Эчмиадзина» в распространении коронавируса, хотя не вспоминали итальянцев-суперспредеров из «Тумо» и швейной фабрики. Этот показательный разрыв неформального пакта о любви власти с народом оказался двусторонним.

Б6. Обеспечение выполнения карантина

В принципе, вышесказанное уже достаточно для понимания, что карантинные меры не стали бы соблюдаться. Власти объявили максимально жесткий карантин, в том числе максимально болезненный для экономики. Была ограничена деятельность большого числа предприятий. Как следствие, экономика Армении понесла огромный ущерб, больше чем оба ее соседа по Южному Кавказу. Это удивительно: ни большого сектора туризма, как в Грузии, ни зависимости от сырьевых цен как в Азербайджане у Армении нет (хотя оба обстоятельства так или иначе тоже на нее влияют).

Но понеся тяжелые убытки в экономическом плане, Армения не получила никакой пользы в сфере здравоохранения. Этот ущерб давался очень больно и правительство посчитало необходимым открыть экономику. И здесь у нас первая загвоздка.

Карантин – не означает и не должен означать убийство экономики. Общие карантинные меры могут распадаться на множество малых мер, которые в сумме могут дать более направленный эффект. Кроме того, принятие карантина в жесткой форме – следствие копирования чужой политики, а не выработки собственной. Конкретно, Армения скопировала китайские меры, которые в марте адаптировали очень многие страны. Но для китайских мер нужен китайский менеджмент, также понимание того, что делается и почему. Невозможно сделать что-то качественно, если ты не понимаешь зачем это нужно.

Поскольку армянские власти не понимали, зачем они вводят карантин, они сумели лишь выиграть немного времени, нанеся большой ущерб экономике, тогда как эпидемия встала в полный рост в Армении уже в конце мая. Непонимание сути карантина приводило к его неполному исполнению. Добровольно люди нигде не хотели сидеть по домам. Для выполнения карантина необходимы полицейские меры. Но уже в первой декаде апреля из-за непопулярности карантина власти стали смотреть спустя рукава на несоблюдение режима. 

Как следствие, эффективный карантин (снижение активности на 2/3 и более) действовал лишь с 26 марта по 6 апреля, ну а если несколько раздвинуть рамки, то в целом около 19 дней по сравнению с 48 дней в Париже и Нью-Йорке и 53 – в Милане. Отдельные карантинные меры выполнялись вплоть до середины мая, когда представители NCDC и Минздрава все еще пытались максимально изолировать потенциальных носителей вируса, отслеживать их контакты и тестировать по возможности целенаправленно. И это выполнялось довольно профессионально, особенно на раннем этапе (до середины апреля). Но подобные меры невозможны, когда число очагов вируса увеличивается в геометрической прогрессии – система просто начинает отказывать.

Б7. Экономика

Об экономике было уже написано. Карантин оказался максимально болезненным для экономики, вызвав спад экономической активности на 4.4% в марте и 17.2% в апреле на фоне изначального роста на 9.3% в январе-феврале. Дельта темпов роста, таким образом, составила более четверти ВВП, что, с большой вероятностью, также, как и распространение коронавируса – один из самых больших разрывов в мире.

Сложно дать однозначный ответ почему это произошло. Возможно, это вызвано нарушением управления и нарастанием внутриполитической напряженности на фоне происходящих событий и карантина, а возможно дело в том, что карантин был максимально болезненным для экономики.

С целью предотвращения проблем для экономики и населения, правительство разработало 18 целевых программ, направленных для поддержки тех или иных групп, а также предпринимателей. Всего на программы поддержки было выделено 300 миллионов долларов. Этот подход исходно выглядел перспективно – программы были максимально направленными, что помогало не распылять ресурсы и добиться нужного эффекта в самых важных точках.

Однако выполнить все не удалось. В какой-то момент было решено экономить средства, а значительная часть выделенной суммы не было потрачено. Экономика недополучила компенсационных средств и, как следствие экономический спад продолжался.

Была допущена еще одна ошибка. Центральный Банк Армении принялся за свою обычную политику по сдерживанию курса драма, что в прошлом уже приводило к огромным проблемам (см. также Выводы из кризиса 2008/9 гг. на сегодня) и хотя на этот раз можно ожидать, что некоторые уроки кризисов 2008 и 2014 гг. будут учтены, принципиально направление выбрано неверно. Резервы, накопленные во многом благодаря реэкспорту автомобилей в страны ЕАЭС, необходимо потратить на поддержку экономики, на инвестиции в инфраструктуру и даже на прямую помощь домохозяйствам. В начале года валютные резервы составляли 3 млрд долл. и треть из них можно было свободно тратить во время кризиса, но конечно это не должно было приводить к эффекту денежного вертолета – простому сбрасыванию денег с неба, а быть максимально эффективным для поддержания предприятий и домохозяйств на плаву.

На начальной стадии было легко недооценить спад. Многие мировые агентства ошиблись, предполагая более низкий по сравнению с соседями спад экономики Армении. Дело в том, что макроэкономических причин для такого обвала нет; и причины, очевидно, лежат в другой плоскости. Возможно, и число потерянных рабочих мест будет больше предсказанных 22 тысяч. См. также: Текущая экономическая ситуация в Армении и оценка потери рабочих мест в 2020. В городе много закрытых объектов, магазины, частные детские сады и аптеки продаются на сайтах объявлений.

Валютные резервы сегодня ни в коем случае нельзя тратить на сохранение курса драма. Таким образом лишь будет оказана поддержка крупным импортирующим компаниям, тогда как лучше поддержать население напрямую, что поддержит на плаву спрос и сохранит социальную стабильность. Также резервы могут пригодиться в случае необходимости закупки вакцины и лекарств, либо в случае обострения боевых действий в зоне карабахского конфликта, к чему давно идет Азербайджан.

В. Закрытие границ. Почему распространился вирус в Армении?

После начала пандемии, все начали вспоминать собственную пневмонию за последний год, а также пневмонии, перенесенные их близкими как доказательство того, что вирус был и раньше. Такого рода сообщений много в соцсетях, что размывало понимание того, как распространяется этот вирус. Во-первых, у вируса есть конкретное место происхождения – это город Ухань, Китай. Именно оттуда вирус распространялся по миру. Нигде в мире за пределами Китая до конца декабря 2019 года надежных примеров этого вируса не обнаружено. Во-вторых, у вируса есть скорость передачи – это коэффициент R0 (базовый показатель репродукции), который в разных условиях может быть от 2.5 до 3.8 (чаще первое), что означает, что 10 человек могут в среднем заразить 25 человек.

Это означает, что можно смоделировать распространение коронавируса с самого начала в городе Ухане и примерно понять каким могло быть число инфицированных с учетом его скорости распространения. Его распространение оттуда в другие страны можно проследить и понять когда и при каких условиях оно происходило. Здесь мы можем вспомнить, как в самом начале были поражены наиболее развитые страны, а уже сейчас идет распространение вируса в развивающихся странах Латинской Америки и Африки.

Подробнее на «Кавказский Узел».